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城市安全救援管理问题研究刍议

发布时间:2016-2-25

提要:文章指出,城市要营造更安全、方便的生栖环境。但快速的城市化进程由于缺乏科学规划及管理,造成“城市病”频发,因此,提高城市应急管理综合能力,增强城市救援能力是极其重要的。为此,本文根据美国、德国、日本三国城市救援经验,结合我国应急救援现状,提出了有效降低我国城市灾害风险的技术研究方向。

城市是时代进步的产物,更是一个安全而又舒适便捷的地方。中外古今,城来自于城郭,皆首先为了安全,“筑城以卫,造郭以守民”,与乡村相比,城市要营造更安全、方便的生栖环境。所以,2010年上海世博会提出“城市,让生活更美好”,这不仅是期盼,更要成为现实。

中国改革开放后的37年中,中国城市化进步了,城镇化率从18%增至55%,城市数目从193个增加到653个,城市人口已有7.5亿。但快速的城市化进程由于缺乏科学规划及管理,常常运行中绊着常态化脚步,造成诸多不安全因子聚积的“城市病”频发,使城市应急补“短板”一次次摆上日程。城市安全减灾救援管理当属大事。城市应急管理综合能力是衡量一个城市发展能力高低的要素,更是降低灾害损失的主要方面。其中城市救援能力是考量之一。如大型文体娱乐场所一旦发生灾害,一方面有灾害本体的致灾因子(热、力、毒等)对人员造成伤害,另一方面也会因人员拥挤造成相互踩踏、或因逃生方法不当造成人员伤亡。所以,针对不同场合、不同空间的安全防灾救援是个科学性极强、管理应急水准极高的大问题。这方面越来越受到关注,它彰显了城市管理的文明度。

一、发达国家安全救援的经验启示

无论是现在还是过去,全人类都处在日益复杂的风险社会中,从局部战争、恐怖袭击的非传统安全到灾害事故的传统风险应对,各国普遍建立着专业化、职业化的救灾救援机构与队伍。这些做法启示着我国城市安全救援建设与管理事业。

1.美国。美国自建国后就开展救灾救援的实践,其核心理念是发展专业应急力量,政府的作用是布置策略并发布政策,救援队伍是职业化与志愿相结合,而职业化的救援主要由突发事件管理团队和各类应急救援队组成。当年建立突发事件管理团队的意图源于森林火灾,后来开始面对各类灾害,体现了面对综合减灾的处置能力,如火灾、洪灾、地震、龙卷风、海啸、恐怖袭击、有害物质泄露等自然与人为的灾难。根据灾难的复杂度,救援管理分为不同层级并实施不同的应急指挥。美国法律规定,三级及以上的突发事件需要相应的应急管理团队并布置到各级岗位上。

政府的各类应急救援任务由消防、警察、救援医疗服务团队承担。消防队伍是最主要的应急队伍,其职能已从传统的单一功能向多功能立体方向发展。灭火救援出动仅占消防救援的10%,其余90%的任务是多灾种、全方面的救援。在美国政府紧急救援中,1979年成立并由总统直接领导的“联邦紧急事务管理署”(FEMA)发挥了重大作用,而2001年“9•11”事件后成立的国土安全部更统领了美国的全面灾害救援。值得注意的是,美国应急救援管理中,倡导社区减灾与志愿者队伍建设。志愿者由于地域便利性及优势成为重要力量,已纳入美国应急救援的公民服务队计划。美国所有州和海外领地都建有州级公民服务体系,有近2000个公民应急服务队。“9•11”事件后,美国更重视教育、培训对发挥公民防灾救援潜能的意义,使社区更安全,更有能力应对灾难及恐怖威胁。FEMA很早就制定社区可持续减灾计划,取得良好成效。目前美国至少有合乎标准的数百个社区应急救援队伍,从社区应急响应、消防服务与宣传、公共卫生医疗保障、预防犯罪与恐怖的“守望美利坚”等方面形成了强大的公民服务体系。

2.德国。在德国8000万人口中,有超过200万人的救援队伍,其中180万人是具有专业应急救援技能的志愿者。

德国应急救援队由消防中心、联邦技术救援署(THW)以及各类社会组织如红十字会等战地服务中心组成。三类机构相互配合补充。消防队伍是核心力量,承担消防、救灾、救护等综合性职能,参加防火灭火、交通事故、环境与化学事故等现场救援,既是第一响应者,也是现场指挥者。THW是德国应急救援队伍体系中专门的力量,由联邦内政部直属管理,有专业的技术类别及救援技能与装备。社会组织泛指拥有50万志愿者参与的德国各种应急救援组织,主要指红十字会、德国水土救援协会、圣约翰救护机构等。在志愿者方面,德国不仅有较深厚的社会基础,更重要的是有一系列专门法律,如《德国联邦技术救援志愿者法》、《民事保护和灾难救援法》、《奖励社会志愿者法》以及各州的应急救援法等综合性法规。

此外,政府为消防部门、THW的志愿者队伍建设提供包括场馆设施、装备、培训、组织运作等因素的全方位财政支持。政府每年都设立志愿者奖励项目,鼓励和表彰参加救援的志愿者。专业规范的培训是德国灾害救援的一大特色,其专门培训机构有德国危机管理、应急规划及民事保护学院(AKNZ)。AKNZ主要负责培训与应急管理相关的政府工作人员。THW也有分布全国的培训学院,为应急救援一线人员提供标准化课程的培训,强调直观地描述灾情、投入救援力量、现场标识认知与指挥、灾情信息互动等模块,体现较完善的应急救援操作程序和制度规定原则。

3.日本。日本是自然灾害频发的国度,强地震、强台风、强风暴及海啸时常光顾这个北太平洋上的岛国。为此该国早在1960年就制定了灾害对策基本法,并将每年9月1日定为国民防灾日,强调全民应急救援及水准的提升。

日本专业化救援队伍由消防、警察、自卫队和医疗机构等基本力量构成。消防队伍是最主要的防灾救援力量,日本法律要求消防队伍70%的时间用于救援训练。日本警察制度设立于1874年,《灾害对策基本法》明示,警察不但要参与防灾减灾计划,在灾害来临时还要担负维持社会秩序、迅速收集灾害信息、传递灾害情报、征用和保管救援物资、指挥受灾公众避难、寻找失联人员等职能。日本自卫队成立于上世纪50年代,它既是国家防卫力量,也是训练有素的救援队伍。日本1957年制定的《国防基本方针》将承担防卫、海上警卫、防止领空侵犯、治安与灾害救助五大任务给予自卫队,从而使日本成为世界上第一个将“灾害救援”作为军事力量基本任务的国家。

此外,日本《灾害对策基本法》还规定,应建立全国性灾害医疗救护中心和地方医疗救护中心,其建筑要有专门的抗震防灾设计与加固对策,确保灾害来临时也可正常运转。这里需要特别提及的是日本特色的救灾救援理念,理念意识决定应急救援能力及水平,是救援工作的价值追求之重要体现。它强调:尊重生命。日本救援十分注重灾难伦理,处处体现对生命之尊重;注重地区间应急救援队伍的协同,政府与社会间的协同。有序救援是日本救援管理设计的根本,它有效防止了一哄而上混乱热闹的局面发生,如《七都县市灾害相互救援协定》规定了救援协调机制,如一旦东京受灾,第一救援协同是埼玉县,第二救援协调是千叶县,以此类推等。

二、我国应急救援现状及问题分析

新中国建立以来,中国城市救援得到发展,但仍以安全生产类、城市消防队建设为主,直到2003年“非典”事件及2008年汶川大地震后,救灾救援才以一个行业的发展态势在成长。2009年5月1日新修订的《消防法》明示,消防部队被赋予新的、更广泛的救灾职责。我国城市救援总括有如下特点:

1.救援现状。城市灾难复杂度高,一旦突发事件往往需要多方抽调人力、装备、物资且共同参与,在短时间内调集和协调参战力量,形成有效指挥有难度,在组织上因机构政出多门、令出多头,难形成合力。城市重大灾难危险性大,防护技术要求高,处置时间长、临场指挥要求高。此外协同救援后勤保障已是关键。

2.城市联合救援的必要性。城市灾难种类、性质纷繁复杂,危害更加严重,处置困难,短期内无法聚合成有效的处置队伍,因此要组建城市区域性、联合的灾难救援体系,促成人与技术、人与装备的模块化组合。城市联合救援机制是资源整合、信息共享的,从管理上要避免重复建设;从城市整体层面健全全天候的执勤战备的应急救援队伍,从根本上提升政府的应对能力,也有助于全民防灾应急综合培训,合成演练整体效应的水平提高。

3.城市救援框架有赖于应急功能的提升。无论是从城市应急避难还是突发事件救援出发,建立备灾物资库顶层设计十分重要。要有计划、有设计地展开储备灾难及特种灾害救援装备,如车辆、抢险救援器材、应急通信装备、个人防护装备、灭火救援药剂和生活保障物资等。同时要解决同城及不同城跨区域增援,需要力量集结、装备调配、后勤食物保障等问题,重点解决如何第一时间到达救援现场,不错过最佳救援机会等问题。要重点应对的不仅是应急救援物资的量化分析,更应有应急反应时间、集结时间的量化分析,自我保障能力的分析,尤其要从救援现代观念出发,处理好救援队伍可持续战斗力与生存力这些涉及可靠的救援应急体系建设的重大问题等。

在2014年国务院办公厅发布的突发事件工作总结报告中,对应急处置与救援有如下评介:有效应对处置了新疆于田和云南盈江、鲁甸、景谷地震,“威马逊”超强台风、云南怒江泥石流、晋济高速山西晋城段岩石隧道道路交通危化品燃爆、江苏昆山铝粉厂爆炸、人感染H7N9禽流感以及云南昆明火车站砍杀、新疆乌鲁木齐暴恐、马航MH370客机事件、上海跨年夜广场踩踏等一系列重特大突发事件。

其应急救援的作法是:其一,救灾减灾工作有效,如云南鲁甸地震后,国家减灾委、民政部启动国家Ⅰ级救援应急响应,各方共出动部队官兵、专业救援和其他救援力量2.9万余人,救出600余名被掩埋群众;其二,事故灾难救援高效,如福建省龙岩市夏蓉高速公路后祠隧道“12•5”坍塌事故后,经35个小时各方救援,21名被困人员全部成功获救;其三,疫情和食品药品安全事件处置及时,如卫生计生委全力处置人间肺鼠疫,人感染H7N9禽流感等疫情,指导北京、天津、南京、广州等地做好APEC会议、达沃斯论坛、青奥会、广交会期间的埃博拉出血热、登革热等疫情防控;其四,社会安全事件得到妥善处置,如处置马航MH370客机事件中,组建中国政府联合工作平台,有力维护了首都北京社会稳定与中马两国关系的大局。

三、用提升知识与能力降低城市灾害风险

城市防灾减灾不是一朝一夕的事情,它是城市可持续能力建设的关键。

2015年3月,日本仙台举办的第三届世界减灾大会通过的《2015~2030年仙台减灾框架》给出的世界防灾减灾路线图显示,2005~2014年,灾害已致全球70多万人丧生,140多万人受伤且2300万人无家可归,有超过15亿人口受到灾害影响。

会议强调要强化综合减灾的风险“防范”意识与能力建设,显示了重视发挥各级政府责任的趋向。如联合国国际减灾战略(UNISDR)正在力推一项ISO37120标准,旨在从经济、教育、环境、火灾与应急响应、安全、庇护所、交通及城市规划等17个方面,提出100项指标以衡量城市可持续发展状态,体现了加强“防范”且用知识与能力建设拯救城市安全的步骤与新思路。

2015年国家安全生产监管总局发布了与安全相关应急救援关键技术难题攻关目录,从中不仅感受到技术策略与管理方向,更可发现重要的城市防灾救援的导向性问题,试解读如下:

1.事故预判与报警响应技术。现有传感器采集灾变信息类型不全,现有传感系统在灾变环境中适应力差,发生事故后灾害预警系统覆盖不全,响应不及时等。

2.应急救援保障技术。现有防护设备问题是氧气呼吸器佩戴时面罩起雾、通话不便及易损部件接口不统一;灾区作战防护服在极端高低温环境中隔热性差;救援中小型便携式电动救援工具不便操作等。

3.灾区侦测技术。现有灾区智能侦测机器人越障能力低,定位不准;智能侦测飞行器自主导航能力差、负载小;危险气体泄漏源检测技术和装备检测距离短、灵敏度低等;

4.应急救援信息管理技术。应急救援现场通信频点资源需求量大,不同通信设备及应急指挥通信管理系统间通信标准与模式不兼容;救援通信终端防水、防爆、防高温性能差;现有各类应急救援平台通信方式单一、功能分散、信息与数据分析能力差、智能化程度低、应急救援平台与灾区侦察设备间缺乏高效互联等。

5.遇难人员生命探测与定位技术。现有生命探测仪器均有定位精确度低、可靠性差、抗干扰能力弱、环境适应性差、穿透能力弱、防爆等级低等缺陷;现有生命探测技术难以对遇难人员实施探索实现精准定位等。

6.灾难应急处置技术。道路长或大隧道火灾事故中火灾监控设施、通风设施、灭火设施、辅助应急照明设施等智能联动性不足;城市地下管网疏通困难、燃气管道泄漏检测不精确、有毒有害气体抽排分解不及时等。

除此之外,城市防灾救援的技术与管理更离不开应不断强化的国家相关部委(局)协同的技术规范与标准。要充分估计到,现有事故信息接收、报送、核查效率低且不准确;不同灾种事故应急救援工作规范性、程序化不强;应急救援法规、标准体系系统性较差;所以加强城市安全减灾综合性的应急救援体系化管理十分必要。