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中国城镇化开始转型

发布时间:2016-3-22

自改革开放以来,在经济高速发展的推动下,中国进入了大规模的城市建设阶段。特别是在过去的十多年间,中国经历了世界上规模最大、速度也几近最快的城镇化进程(年增速超过1.3%),城镇化率由最初的不足20%迅速提升至2012年的52.6%,到2015年底更是达到了56.1%。快速的城镇化使中国这个传统农业大国的面貌焕然一新。

然而随着时间的推移,中国相对“冒进”的城镇化发展方式导致了千城一面、公共服务跟不上等诸多问题。为此,新一届政府进行了反思,提出了 “以人为本”、以保护环境、促进可持续发展为目标的城镇化建设新方案,对中国经济转型等都具有重要意义。

前期城镇化的问题

西方发达国家在城镇化的起步阶段,年增长率只有0.16%-0.24%,将城镇化率从20%提升至40%用了几十年乃至上百年的时间,自40%提升至80%又用了几十年时间。中国作为后发国家,在最初的城镇化过程中缺乏经验。因此,“粗犷”的城镇化方式也导致了多种问题。

第一阶段的城镇化建设在某种程度上堪称一场大规模的圈地造城运动,商业化的大拆大建之风盛行,城市无论大小、纷纷追求国际化,忽略地理和人文差异,贪大求洋,具有浓郁民族特色和深厚文化韵味、承载着历史和传统的老街古巷被拆毁,取而代之的是千篇一律的大马路、大草坪、大广场、大高楼;无论大城还是小镇一拥而上地建造“地标性”建筑,甚至山寨天安门乃至凯旋门、白宫,使偌大的中国出现了惊人的“千城一面”现象。这些毫无特色甚至不中不洋、不伦不类的城市,割断了历史和记忆,不仅没有美感,缺乏灵魂,而且因建筑的普遍高能耗而造成了资源的严重浪费。

其次,第一轮的城镇化以“GDP”为本,忽略了对地下网管、医院、学校、公园绿地、垃圾清理场等公共基础设施的建设,使城市看似靓丽但不宜居,特别是一些大城市和不断涌现的超大城市,供水供电紧张、教育和医疗供需矛盾突出、污染严重、交通拥堵。中小城镇则发育不良,管理与服务水平低下。

第三也是最重要的一点是,人口的城镇化大大落后于土地的城镇化。在快速的工业化进程中,中国农村出现了大量的剩余劳动力,亟需得到恰当的吸收和安置。统计表明,尽管中国的城市化率超过50%,但人口的城市化率只有不足40%,两者之间存在不小的差距。换言之,尽管中国城镇的数量增加了,但是仍然有近三分之二的农业人口并没有转化为市民,他们只是漂在城市的“过客”,是“农民工”、是“外来务工者”,在现有户籍制度的限制下,无法充分享有城市医疗、教育等资源,特别是教育资源,只能把幼小的子女留在农村的家中。至2015年,中国农村产生了超过6000万的留守儿童,带来了不容忽视的社会问题。造成这一现象的根本原因在于,大城市人满为患,难以吸收接纳更多的人口;而中小城市发育缓慢,缺乏相应的产业支撑,无法创造并提供稳定的就业。所以尽管在第一轮的城镇化进程中,拔地而起了众多的新区新城,提高了土地的城镇化率,但是这些缺乏产业和就业支撑的“人造城”在很大程度上沦为了“睡城”、“空城”。

以人为本的阶段

在认真反思第一轮城镇化建设的基础上,新一届中国政府于2014年出台了为期6年(2014-2020年)的《新型城镇化建设规划》,确定了“以人为本”、以保护环境、促进可持续发展为目标的城镇化建设新方案,倡导建设“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇。

和上一轮的城镇化相比,新型的城镇化强调的以人为核心,即以“人”的城镇化取代过去以GDP和钢筋水泥为本的城镇化。新型城镇化的提出同时还有一个大的时代背景,即中国经济和社会发展模式的转型:自改革开放以来,中国的经济发展在很大程度上依赖出口,但是该模式在2008年的全球经济与金融危机中遭遇沉重打击。危机之后,中国政府变鼓励出口为刺激内需,促使经济由出口导向转向内需拉动;此外,中国前几十年的发展过于粗放,对环境造成了很大压力,为此,中国政府倡导社会转型,建立“资源节约型”、“环境友好型社会”。新型城镇化特别是大力发展中小城镇,便是拉动内需、从而实现经济可持续发展和社会转型的一种有效途径。

新型城镇化倡导尊重城市的历史和文化,杜绝像以往那样以添湖造地、砍树种草、拆古建新等手段破坏城市的原始肌理、割断其历史传承,而是保留其原始的自然景观和历史风貌,如有历史积淀的街区、有地方特色的民居等等。使城市有青山、有绿水、有乡愁;有文化、有历史、有灵魂。换言之,让历史和文化成为城镇化建设的支撑。国际经验也一再证明,只有民族的,才是国际的。

新型城镇化倡导建立绿色节约的环境友好型城市,即重视人居环境,使城市不仅“中看”,而且“中用”,如建造住宅时合理穿插公园、绿地,科学布局医院、学校等,从而方便人们生活;重视地下管网、垃圾清运等看不见或不起眼的城市建设“细节”,避免此前“一下雨城市就变海”或者垃圾围城的情况发生。在城镇化的过程中特别注意中国人口众多、资源紧缺的国情,在建设中考虑水土资源和环境的承载能力,坚持绿色低碳发展,如使建筑物尽量采用天然的通风和采光系统,避免以一年四季空调的全封闭大厦恶化城市脆弱的生态系统。

借鉴国际经验

“以人为本”最重要的一点,是实现“人”而非土地的城镇化,促进农业人口市民化。要实现这一点,需要城市特别是中小城市具有相应的产业支撑能力,特别是大力发展中小企业以及包括文化、旅游等第在内的第三产业,为从农村搬迁到城市的农民提供就业保障。这个过程并不容易,需要不断的创新、摸索、实践。在这一点上,国外的经验非常值得中国借鉴。如法国的千年古城里尔在纺织、冶金和采石等传统支柱产业在全球化的冲击下倒闭后,大力发掘建筑和文化遗产,最终以文化产业取代重工业,成为城市发展的新支柱,挽救了濒临倒闭的城市。传统的采矿基地兰斯在采矿业退出历史舞台后,成为全球四大博物馆之一卢浮宫博物馆的分馆所在地。分馆约50万的年访问量为日渐凋敝的兰斯小城带来了全新的经济转机。

值得注意的是,在创造就业的同时应及时将新市民平等纳入城市的社保、医疗、义务教育等公共服务系统。唯有如此,方能将农剩余人口转化为真正的市民,也方能确保城市发展的可持续。

在新型城镇化方面,中国政府和社会各界均十分重视包括法国在内的西方发达国家的历史经验。2013年中法两国签署《城市可持续发展合作协议》,在2014年中法两国元首借建交50周年之际签署的《中法关系发展中长期规划》中,再次明确提出要在“新型城镇”领域开展合作,生态城市、生态园区成为中法经济与可持续发展合作的重要内容。

中国新型城镇化第一阶段的试点已经完成,从2015年12月起进入第二期试点。在新的理念推动下,相信中国的城镇化会走向科学、合理的发展轨道。(作者为中国社会科学院欧洲研究所副研究员)